Інформація про стан реалізації державної регуляторної політики у 2005 році

Реалізація державної регуляторної політики органами виконавчої влади протягом 2005 року окреслювалась виконанням завдань, визначених нормами Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” (далі - Закону); Указами Президента України від 12.05.2005р. №779 „Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва”, від 01.06.2005р. №901 „Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики” та низкою Урядових рішень з питань державної регуляторної політики щодо:

- забезпечення дотримання вимог законодавства з питань державної регуляторної політики;

- здійснення прискореного перегляду регуляторних актів на відповідність принципам державної регуляторної політики з метою забезпечення дотримання принципів відповідності форм та рівня державного регулювання господарської діяльності ринковим вимогам, досягнення у регуляторній діяльності органів виконавчої влади балансу інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави, зменшення втручання державних органів в господарську діяльність;

- проведення оцінки системності та узгодженості законодавчих регуляторних актів у галузях (сферах) економіки, яке мало на меті сприяти переходу від регулювання окремих аспектів економічних відносин за допомогою відомчих регуляторних актів до їх законодавчого регулювання;

- формування системного підходу органів виконавчої влади до провадження державної регуляторної політики.

З метою реалізації принципу послідовності та передбачуваності регуляторної діяльності відповідно до Закону протягом 2005 року розробка проектів регуляторних актів органами виконавчої влади здійснювалась згідно з планами діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженими та оприлюдненими наприкінці 2004 року. Відповідно до Закону протягом року вносились зміни і доповнення до планів на 2005 рік, проводились робота щодо розробки, затвердження та оприлюднення відповідних планів на 2006 рік.

З огляду на проведення у 2005 році прискореного перегляду регуляторних актів на відповідність принципам державної регуляторної політики та оцінки системності та узгодженості законодавчих регуляторних актів у галузях (сферах) економіки, центральні та місцеві органи виконавчої влади повинні були внести зміни та доповнення до планів регуляторної діяльності на 2005 рік залежно від проведеної ними роботи в частині скасування або внесення змін до власних регуляторних актів, регуляторних актів Кабінету Міністрів України та законодавчих регуляторних актів.

В той же час, протягом 2005 року лише окремими центральними органами виконавчої влади (Мінекономіки, ДПА, НКРЕ, ГоловКРУ та Держфінпослуг) та низкою місцевих органів виконавчої влади (у Івано-Франківській, Кіровоградській, Луганській, Рівненській областях та місті Києві) вносились зміни та доповнення до планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2005 рік.

У грудні 2005 року 12-ма міністерствами та відомствами (Мінагрополітики, Мінюстом, Мінпаливенерго, Мінекономіки, Мінтрансзв’язку, Мінфін, Держфінпослуг, Держатомрегулювання, Мінпромполітики, МНС, ДПА, НКРЕ), Радою міністрів Автономної Республіки Крим, майже всіма облдержадміністраціями (Одеською та Черкаською облдержадміністраціями розробка проектів регуляторних актів у 2006 році не планується) та держадміністраціями міст Києва та Севастополя прийнято рішення про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2006 рік.

Як і в минулому році, переважною більшістю центральних органів виконавчої влади оприлюднення планів регуляторної діяльності на 2006 рік, здійснено лише на власних WEB-сайтах. При цьому, відсутність єдиного підходу до розміщення розділів, присвячених регуляторній діяльності, або їх відсутність на картах відповідних WEB-сайтів, істотно ускладнює доступ зацікавлених суб’єктів господарювання та їх об’єднань до планів діяльності регуляторних органів. Відсутність належного інформування з цього питання, в свою чергу, перешкоджає плануванню суб’єктами господарювання власної діяльності та обмежує їх участь у регуляторній діяльності органів виконавчої влади.

В цьому сенсі більш прийнятним є спосіб, який застосовується на рівні місцевих органів виконавчої влади, коли окрім розміщення на офіційних WEB-сайтах, оприлюднення планів регуляторної діяльності та інших документів, підготовлених у ході регуляторної діяльності провадиться і у друкованих засобах масової інформації.

Так, у Кіровоградській області оприлюднення планів регуляторної діяльності провадиться в газеті «Народне слово», у Львівській області – в газеті «Львівські оголошення», Полтавській області – в газеті «Зоря Полтавщини», м. Києві – в газеті «Хрещатик», м. Севастополі - в газеті „Севастопольские вести”.

Протягом 2005 року, виконуючи функцію обов’язкового погодження прийнятих органами виконавчої влади регуляторних рішень, Держпідприємництвом України та його територіальними органами опрацьовано 1771 регуляторний акт, що майже на 20% більше ніж у 2004 році (1514 регуляторних актів).

При цьому, на центральному рівні кількість проектів регуляторних актів розроблених у 2005 році збільшилась майже на 60% (1250 проектів регуляторних актів, проти 788 - у 2004 році), а на місцевому рівні - зменшилась майже на 35% (521 проект регуляторного акта, проти 791 - у 2004 році).

Крім того, на рівні центральних органів виконавчої влади істотно збільшилась питома вага проектів власних регуляторних актів. Так, якщо в 2004 році центральними органами виконавчої влади було розроблено близько 380 проектів власних регуляторних актів, що становило 47,3% від загальної кількості розроблених ними проектів регуляторних актів, то у 2005 році їх кількість збільшилась до 800 проектів (або 64,1%).

З метою недопущення прийняття регуляторних актів без погодження з Держпідприємництвом України та його територіальними органами протягом 2005 року здійснено низку заходів.

Зокрема, в кількох областях (Полтавській, Сумській, Луганській, Харківській) між територіальними органами Держпідприємництва України та обласними управліннями юстиції досягнуто домовленості щодо недопущення реєстрації регуляторних актів місцевих органів виконавчої влади за відсутності відповідного погодження територіального органу Держпідприємництва України.

На центральному рівні протягом 2005 року Міністерством юстиції України зайнято принципову позицію щодо відмови в проведенні реєстрації регуляторних актів, в разі відсутності рішення Держпідприємництва щодо їх погодження.

Крім того, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 14.10.2005 р. №1020 поновлено діяльність Урядових комітетів та віднесено до їх повноважень: розгляд проектів регуляторних актів; прийняття рішень щодо оприлюднення проектів регуляторних актів, які не оприлюднювались до внесення їх на розгляд Кабінету Міністрів України та повторне оприлюднення проектів регуляторних актів, які оприлюднювались до внесення їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розгляд скарг на рішення Держпідприємництва України про відмову в погодженні проектів регуляторних актів; прийняття рішень про необхідність перегляду регуляторних актів, прийнятих Кабінетом Міністрів України.

Здійснення відповідних заходів дозволило мінімізувати практику прийняття регуляторних актів без відповідного погодження.

На підтвердження цього свідчать результати моніторингу набуття чинності протягом 2005 року регуляторних актів Кабінету Міністрів України. З 117 постанов Кабінету Міністрів України, що набули чинності без погодження з Держпідприємництва України, 95 постанов (або 81,1%) були прийняті до моменту поновлення діяльності Урядових комітетів.

Аналіз стану дотримання органами виконавчої влади вимог Закону в частині обов’язковості обґрунтування прийняття регуляторних актів та здійснення аналізу його регуляторного впливу (АРВ), а також попереднього оприлюднення проектів регуляторних актів, свідчить про стійку тенденцію до покращення рівня виконання цих вимог у 2005 році.

Так, у звітному періоді питома вага проектів регуляторних актів, при підготовці яких розробниками здійснювався аналіз регуляторного впливу, збільшилась до 91,4% (проти 81,7% досягнутих у 2004 році), а проектів регуляторних актів щодо яких провадилось попереднє оприлюднення - до 89,9% (проти 78% у 2004 році).

При цьому, на центральному рівні збільшилась кількість регуляторних органів, якими 100-відсотково виконуються зазначені вимоги.

Так, якщо у 2004 році лише чотирма центральними органами виконавчої влади (НКРЕ, Держкомтелебачення та радіомовлення, Мінкультури та Державіаслужбою) при підготовці всіх проектів регуляторних актів було дотримано відповідні вимоги, то у 2005 році таких міністерств та відомств було вже вісім (Антимонопольний комітет, Міносвіти, Держводгосп, НКРЕ, Держфінпослуг, Держлісгосп, Держкоменергозбереження та Держатомрегулювання).

Відповідне покращення досягнуте завдяки постійному здійсненню Держпідприємництвом України заходів щодо недопущення прийняття регуляторних актів без проходження ними процедури оприлюднення та здійснення АРВ до них.

Зокрема, протягом 2005 року Держпідприємництвом України та його територіальними органами відмовлено в погоджені 266 регуляторних актів, з яких розробниками 233-х регуляторних актів виступали центральні органи виконавчої влади, що становить 15% від загальної кількості опрацьованих проектів регуляторних актів (у 2004 році відповідний показник становив 280 регуляторних акти або 18%).

При цьому, протягом 2005 року ГоловКРУ, Держкомземом, Мінагрополітики, МВС, Мінфіном, Держнаглядохоронпраці, Держжитлокомунгоспом відповідні вимоги порушувались при підготовці ними більш як 30% проектів регуляторних актів.

Відбулись певні позитивні зрушення у виконанні органами виконавчої влади вимог щодо відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів та надання звітів про відстеження до Держпідприємництва України та його територіальних органів.

Так, якщо у 2004 році на центральному рівні прийняття звітів про базове відстеження результативності дії прийнятих регуляторних актів та оприлюднення таких звітів здійснено лише ГоловКРУ, Держатомрегулювання та НБУ, то у 2005 році звіти про базове відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих на виконання Закону та Указу Президента України від 01.06.2005 року №901 „Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики” (далі - Указ) надавались 12-ма міністерствами та відомствами (Мінагрополітики, Мінекономіки, Мінпраці, Мінтрансзв‘язку, Мінфін, Мінбуд, Держкомзем, ДПА, ДКЦПФР, НКРЕ, Мінпромполітики, Держпідприємництво).

На місцевому рівні звіти про базове відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих на виконання зазначеного Указу надійшли до всіх територіальних органів Держпідприємництва України, а у Вінницькій, Волинській, Івано-Франківській, Кіровоградській, Луганській, Полтавській, Рівненській областях та м. Севастополі протягом року надходили звіти і про повторене та періодичне відстеження результативності регуляторних актів.

Не зважаючи на певні позитивні зрушення (на рівні кількісних показників) досягнуті в дотриманні органами виконавчої влади вимог Закону, незадовільною залишається якість виконання цих вимог.

Так, здійснення аналізу регуляторного впливу (АРВ) та відстеження результативності дії регуляторних актів провадиться без урахування методик щодо їх здійснення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. №308; розробниками порушуються терміни проведення оприлюднення; зміст повідомлень про оприлюднення не відповідає вимогам Закону.

Прикладом незадовільної якості виконання вимог Закону та превалювання вузьковідомчих інтересів при здійсненні заходів по відстеженню результативності дії регуляторних актів та прийняття за їх результатами висновків щодо доцільності подальшої дії певних регуляторних актів є дії Мінтрансзв‘язку України.

Так, протягом 2005 року Мінтрансзв’язку України здійснювались заходи по відстеженню результативності дії наказів від 27.09.2005 р. №588 „Про внесення змін до Переліку вантажів, які повинні супроводжуватися особовим складом відомчої воєнізованої охорони на залізничному транспорті на всьому шляху прямування залізницями України від 20.01.1997 р. №18” та від 12.09.2005 р. №540 „Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України”, дію яких було визнано ефективною.

В той же час, на численні звернення суб‘єктів господарювання щодо наявності у відповідних регуляторних актах порушень принципів державної регуляторної політики та створення ними перешкод в провадженні господарської діяльності Держпідприємництвом України проведено експертизу відповідних наказів Мінтрансзв’язку України, за результатами якої прийняті рішення від 30.11.2005 р. №23 та від 02.12.2005 р. №24 про необхідність усунення порушень Мінтрансзв‘язку України щодо наказів від 27.09.2005 р. №588 „Про внесення змін до Переліку вантажів, які повинні супроводжуватися особовим складом відомчої воєнізованої охорони на залізничному транспорті на всьому шляху прямування залізницями України від 20.01.1997 р. № 18” та від 12.09.2005 р. № 540 „Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України” відповідно.

Крім того, в межах виконання своїх повноважень Держпідприємництвом України протягом року прийнято 23 рішення щодо необхідності усунення порушень принципів державної регуляторної політики органами виконавчої влади, зокрема щодо: порядку визначення розміру плати за право тимчасового використання місць для розміщення об‘єктів зовнішньої реклами; деяких положень правил охорони праці у тваринництві (Свинарство); правил будови і безпечної експлуатації ліфтів; правил безпечної експлуатації та обслуговування обладнання автомобільних газонаповнювальних компресорних станцій, порядку перевірки технологічних умов виробництва у суб‘єктів підприємницької діяльності тощо.

На забезпечення відповідності форм та рівня державного регулювання господарської діяльності ринковим відносинам протягом ІІ півріччя 2005 року проведено прискорений перегляд регуляторних актів на відповідність принципам державної регуляторної політики та здійснено оцінку системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів у галузях (сферах) економіки.

Методологічним підґрунтям проведення прискореного перегляду та здійснення оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів у галузях (сферах) економіки була низка рекомендацій, розроблених Держпідприємництвом України, а саме: щодо створення та функціонування робочих груп з прискореного перегляду регуляторних актів; щодо здійснення перегляду регуляторних актів та приведення їх у відповідність із принципами державної регуляторної політики; щодо організації публічних громадських обговорень результатів прискореного перегляду; щодо проведення базового відстеження результативності власних регуляторних актів та оприлюднення відповідних звітів; проведення у галузях (сферах) економіки оцінки системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів.

На забезпечення прозорості та відкритості прискореного перегляду регуляторних актів органами виконавчої влади створено робочі групи, до складу яких на паритетних засадах було включено понад 1500 представників суб’єктів господарювання, об’єднань підприємців, роботодавців, споживачів та науковців.

За результатами аналізу 9340 нормативно-правових актів та перегляду їх на відповідність принципам державної регуляторної політики - 5184 регуляторних акти (або 55,5 %) було визнано такими, не відповідають вище означеним принципам.

При цьому, з переліку регуляторних актів, що були скасовані або до яких було внесено зміни через невідповідність принципам державної регуляторної політики, 84,9% становили власні регуляторні акти місцевих органів виконавчої влади, 11,1% - власні регуляторні акти центральних органів виконавчої влади і лише 4% - акти Кабінету Міністрів України.

Наведений розподіл свідчить про високий рівень зарегульованості господарської діяльності саме на рівні місцевих органів виконавчої влади рівні.

Основна робота з приведення нормативно-правової бази регуляторних актів органів виконавчої влади у відповідність із зазначеними принципами на 94,5% була завершена до 1 вересня 2005 року.

При цьому, питома вага регуляторних актів, не приведених у відповідність із принципами державної регуляторної політики органами центральної влади (Мінагрополітики, Мінприроди, Мінпаливенерго, МКТ, МОЗом, Мінфіномом, Держнаглядохоронпраці, Держбудом та Держкомземом) на сьогоднішній день становить 0,79% і складається з 23 власних регуляторних актів та 18 регуляторних актів Кабінету Міністрів України.

За результатами прискореного перегляду, нормативно-правова база регулювання господарської діяльності скоротилась на 52,8% та, відповідно склала 3871 регуляторний акт, що відповідають принципам державної регуляторної політики:

- 1782 акти - власні регуляторні акти центральних органів виконавчої влади,

- 1491 акти - власні регуляторні акти місцевих органів виконавчої влади;

- 598 актів - регуляторні акти Кабінету Міністрів України.

З метою забезпечення прозорості регуляторної діяльності органів виконавчої влади, ознайомлення широкого загалу громадськості з результатами прискореного перегляду та можливості використання суб’єктами господарювання, під час провадження своєї господарської діяльності, норм та правил, що відповідають принципам державної регуляторної політики 28 вересня 2005 року відповідні переліки розміщено на офіційному WEB-сайті Держпідприємництва України.

Крім того, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2005 року № 391-р “Про подальші заходи щодо здійснення державної регуляторної політики” протягом вересня-жовтня регуляторними органами проведено публічні громадські обговорення результатів прискореного перегляду регуляторних актів, в ході яких широким загалом господарської громадськості давалась оцінка діяльності робочих груп з прискореного перегляду; окреслювались проблеми, що виникали в ході проведення цієї роботи.

Так, в ході проведення публічних громадських обговорень результатів прискореного перегляду у містах Каневі та Сміла Черкаської області представниками громадськості, зокрема, громадських організацій „Спілка підприємців Канівщини” та „Колегії підприємців”, було запропоновано внести зміни більш як до 10 регуляторних актів органів місцевого самоврядування. З цією метою, при Канівському міськвиконкомі створено робочу групу з підготовки проектів відповідних рішень.

В ході обговорень, що провадились у Рівненській області було запропоновано трансформувати робочі групи з прискореного перегляду регуляторних актів у дорадчо-консультативні органи, з наданням їм повноважень щодо участі в роботі з підготовки проектів регуляторних актів та проведенні публічних обговорень таких проектів.

У Київській міській державній адміністрації в ході проведення громадського публічного обговорення було запропоновано укласти тристоронню регіональну галузеву угоду про співпрацю між профспілками, Головним управлінням з питань регуляторної політики та підприємництва та організаціями роботодавців галузі, що сприяло б підвищенню рівня підготовки проектів регуляторних актів.

Слід зазначити, що очищення нормативно-правової бази від неефективних, морально-застарілих регулювань, що втратили свою актуальність, створило передумови для переходу на якісно новий рівень упорядкування нормативно-правової та законодавчої бази – проведення системної оцінки регуляторного клімату в пріоритетних галузях (сферах) економіки, з подальшою підготовкою комплексних пропозицій щодо їх лібералізації.

Для проведення цієї роботи 35-ма центральними органами виконавчої влади здійснено аналіз відповідності принципам державної регуляторної політики щодо 236 регуляторних законодавчих актів, з яких 216 визнано такими, що відповідають принципам державної регуляторної політики, 20 – такими, що не відповідають принципам державної регуляторної політики.

Держпідприємництвом України за результатами експертизи стосовно 7-ми регуляторних законодавчих актів (законів України „Про державну підтримку сільського господарства України”, „Про державне регулювання виробництва та обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних та тютюнових виробів”, „Про податок на додану вартість”, „Про оренду землі”, „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, „Про ціни та ціноутворення” та Декрету Кабінету Міністрів України „Про місцеві податки та збори”), визнаних міністерствами та відомствами такими, що відповідають принципам державної регуляторної політики, зроблено висновок про необхідність внесення до них змін.

Станом на 14.02.2006 р. роботу з підготовки законопроектів про внесення змін до регуляторних законодавчих актів, що не відповідають принципам державної регуляторної політики не завершено. До Держпідприємництва України надійшло на погодження 8 законопроектів, якими вносяться зміни тільки до 14 регуляторних законодавчих актів, що не відповідають принципам державної регуляторної політики.

За результатами опрацювання 5-ти законопроектів щодо внесення змін до законів України „Про недержавне пенсійне забезпечення”, "Про оплату праці", „Про зайнятість населення” та „Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, „Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення процедури одержання земельних ділянок та у сфері будівництва” погоджені, відмовлено в погоджені 2-х законопроектів щодо внесення змін до законів України „Про об\'єднання співвласників багатоквартирного будинку” та „Про гастрольні заходи в Україні”, законопроект „Про внесення змін до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” надійшов на погодження 13.02.2006 р.

Жодним з центральних органів виконавчої влади не сформовано пропозиції щодо забезпечення системності та узгодженості регуляторних законодавчих актів у відповідній галузі (сфері) економіки, міністерства та відомства в переважній більшості обмежились проведенням аналізу відповідності регуляторних законодавчих актів принципам державної регуляторної політики, а не здійснили оцінку якості законодавчого регулювання відповідних галузей (сфер) економіки.

Порівнюючи щорічну динаміку приросту кількості регуляторних актів з обсягами скорочення нормативно-правової бази регулювань господарської діяльності, досягнутої за результатами прискореного перегляду та враховуючи запропонований системний підхід до упорядкування окремих галузей (сфер) економіки, доцільним було очікувати на тенденцію до зменшення кількості відомчих регулювань.

На регіональному рівні вдалось зупинити практику запровадження нових регулювань господарської діяльності завдяки проведенню прискореного перегляду регуляторних актів на відповідність принципам державної регуляторної політики.

В той же час, на центральному рівні продовжується практика державного регулювання сфери господарської діяльності за допомогою відомчих регулювань, про що свідчить підвищення більш як в двічі кількості проектів власних регуляторних актів, розроблених центральними органами виконавчої влади протягом 2005 року, з яких майже 40% розроблено на забезпечення виконання Указу, а більш як 60% - у ході загальної регуляторної діяльності органів виконавчої влади.

Загалом, слід констатувати, що рівень забезпечення здійснення регуляторної діяльності органами виконавчої влади у 2005 році залишається недостатнім.

Попри практично стовідсоткове дотримання вимог Закону щодо оприлюднення проектів регуляторних актів та здійснення аналізу регуляторного впливу проектів регуляторних актів, проведення цільових заходів, спрямованих на інтенсивне упорядкування та систематизацію регуляторних актів, у діяльності кожного з органів виконавчої влади не сформовано системного підходу до підвищення рівня державного регулювання господарської діяльності ринковим вимогам.

Зважаючи на незадовільність якості виконання органами виконавчої влади вимог Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, незавершеність роботи по приведенню власних регуляторних актів, регуляторних актів Кабінету Міністрів України та законодавчих регуляторних актів у відповідність із принципами державної регуляторної політики та на виконання доручення Президента України від 13.09.2005 № 1-1/953 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.09.2005 № 391-р „Про подальші заходи щодо здійснення державної регуляторної політики” 18.01.2006 р. прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України № 13-р “Про затвердження плану заходів щодо реалізації державної регуляторної політики на 2006 рік”.

В межах виконання зазначених заходів є необхідним продовження роботи по забезпеченню оцінки системності та узгодженості регуляторних актів у відповідних галузях (сферах) економіки при запровадженні нових регулювань, особливо, визначення та оцінки механізмів і заходів, направлених на їх реалізацію.

"Урядовий портал"