Новации для административных споров

1 сентября 2005 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Украины (КАС). Положениями КАС установлено, что юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, относительно которых Конституцией или законами Украины установлен иной порядок судебного производства. Статьей 17 Кодекса предусмотрен перечень возможных споров, рассмотрение которых относится к компетенции административных судов.

Пока на Украине создан только Высший административный суд Украины. Он рассматривает административные дела как суд кассационной инстанции коллегией, состоящей минимум из пяти человек. Принимая во внимание отсутствие сформированной системы административных судов, законодатель распорядился таким образом, что до начала деятельности окружного административного суда подсудные ему дела рассматривают в первой инстанции соответствующие местные общие суды, кроме дел, подведомственных хозяйственным судам. Дела, подведомственные хозяйственным судам, рассматриваются соответствующим хозяйственным судом по правилам КАС. При этом подсудность таких дел определяется положениями Хозяйственного процессуального кодекса Украины (ХПК).

Необходимо отметить, что для разрешения споров с органами Государственной налоговой службы иной порядок Кодексом не установлен. Таким образом, административными судами после их создания будут рассматриваться публично-правовые споры с участием налоговых органов. Пока же правила, установленные КАС, должны применяться при рассмот­рении административных дел с участием налоговых органов независимо от юрисдикции суда.

Хотелось бы остановиться на некоторых положениях КАС, которых не было ранее, в частности, в ХПК.

Кодекс закрепил положения, существовавшие в гражданском процессе и отсутствовавшие в ХПК, а именно: в случае выявления судом недостатков в исковом заявлении, апелляционной или кассационной жалобах предоставляется срок для их устранения. Если же эти недостатки не были устранены в установленный судом срок, такие процессуальные документы возвращаются со всеми приложенными к ним материалами. Однако Кодекс не исключает возможности повторного обращения в административный суд в установленном законом порядке.

Новый Кодекс установил институт подготовительного производства, в котором суд применяет все необходимые способы для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. При этом в Кодексе говорится о «разумных сроках» досудебного рассмотрения административного дела. Полагаю, что такое положение КАС создает предпосылки для злоупот­ребления сроками как судом, так и сторонами спора, поскольку разумность сроков не подлежит однозначной трактовке. При этом законодатель ввел правовую норму, согласно которой по обоснованному ходатайству истца суд применяет меры для безотлагательного рассмотрения и решения дела (пункт 3 стати 110). Также Кодекс ­закрепил возможность принять постановление об удовлетворении административного иска по результатам предварительного производства или вынести определение об оставлении заявления без рассмотрения, приостановлении производства по делу или прекращении производства по делу.

Статьи 160, 167 Кодекса исключили возможность объявления перерыва для подготовки судебного решения. Его вступительная и резолютивная части должны быть оглашены сразу же после окончания судебного заседания, в котором рассмот­рено дело.

Отмечу, что с 1 сентября 2005 года начало действовать положение Кодекса о предоставлении по просьбе истца работником аппарата административного суда помощи в оформлении искового заявления. Это положение распространяется также и на суды другой юрисдикции, продолжающие рассматривать административные дела. Критерии оценки в предоставлении такой помощи в Кодексе не установлены. Указанное правило не дает четкого определения ситуации и положения истца, при котором такая правовая помощь является обязательной со стороны административного суда. Как видим, вопрос о конкретных лицах аппарата суда и объеме их полномочий при оказании помощи в составлении процессуальных документов остается открытым. Поэтому мы вновь столкнулись с ситуацией, когда законодатель, задекларировав прогрессивное новшество, не обеспечил надлежащего механизма его реализации.

Статья 55 КАС расширила перечень случаев процессуального правопреемства по сравнению со статьей 25 ХПК, преду­сматривавшей возможность процессуального правопреемства лишь в случае реорганизации. Сейчас указанная норма Кодекса предусматривает в любом случае выбытие или замену стороны или третьего лица в спорном правоотношении и их замену правопреемником. Такое правило предусмотрено и на стадии исполнительного производства (статья 264).

Этот акт установил необходимость подачи предварительных заявлений об обжаловании судебных решений суда первой инстанции и исключение из этого правила. Более того, подав такое заявление и апелляционную жалобу в административный суд через суд первой инстанции, принявший обжалуемое судебное решение, жалобщик должен одновременно направить копию жалобы в суд апелляционной инстанции. Что касается кассационного производства, то жалоба по административным делам направляется непосредственно в Высший хозяйственный суд Украины – по делам, рассматриваемым хозяйственными судами Украины, или в Высший административный суд Украины – в остальных случаях.

Статья 246 Кодекса расширила по сравнению с ХПК круг лиц, имеющих право подавать заявление о пересмотре судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам. Теперь таким правом, кроме лиц, принимавших участие в деле, обладают и лица, не принимавшие учас­тия в деле, если суд решил вопрос об их правах, свободах, интересах или обязаннос­тях. Однако сам суд лишен права инициировать пересмотр судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам, как это предусмотрено, в частности в ХПК.

Среди других полномочий апелляционного суда КАС закрепляет право признавать постановления суда первой инстанции не имеющими силы, закрывать производство по делу, отменять постановление и направлять дело на новое рассмот­рение в суд первой инстанции.

Следует отметить, что Кодекс предоставляет суду право собирать доказательства и по собственной инициативе.

Кодексом предусмотрено, что судом, пересматривающим судебные решения по исключительным обстоятельствам, является Верховный Суд Украины (ВСУ). В будущем пересмотром судебных решений по исключительным обстоятельствам как разновидностью кассационного производства будет заниматься Судебная палата по административным делам ВСУ в составе (как планируется) семи судей. Необходимо отметить, что установленный КАС порядок рассмотрения кассационных жалоб по административным делам ВСУ отличается от существующего в ХПК.

Кодексом предусмотрено лишь два основания для производства по исключительным обстоятельствам: различное применение судом (судами) кассационной инстанции одной и той же нормы права и признание судебных решений международным судебным учреждением, юрисдикция которого признана Украиной, нарушающими международные обязательства Украины.

Кодексом иначе урегулированы последствия пропуска срока на обжалование – жалоба остается без рассмотрения, если ВСУ не найдет оснований для возобновления срока, о чем выносится определение. Жалоба подается непосредственно в ВСУ с копиями жалоб, в соответствии с количеством лиц, принимающих участие в споре. Также к жалобе должны прилагаться копии обжалуемых судебных решений. Таким образом, лишь с момента допуска судом жалобы к кассационному производству по исключительным обстоятельствам у суда соответствующей инстанции истребуются материалы дела по административному спору. Что, по моему мнению, более логично и последовательно в отличие от положений ХПК.

В соответствии с Кодексом рассмотрение вопроса о допуске дела осуществляется коллегией в составе семи судей на протяжении 15 дней. При этом жалоба считается допущенной к производству, если к такому выводу пришли не менее трех судей.

Также Кодекс установил возможность обжалования по исключительным обстоятельствам судебных решений ВСУ по административным спорам, если они обжалованы на основании, предусмотренном пунктом 2 статьи 237. Хотя порядок такого обжалования КАС и не содержит. То есть на практике такое обжалование вызовет ряд спорных вопросов, урегулирование и разрешение которых в последующем приведет к выработке четкой позиции по рассмотрению жалоб на указанные решения суда.

Как видим, после принятия КАС возникло больше вопросов, чем ответов. Впрочем, вступление в силу новых кодексов всегда сопровождается проблемами их практического применения. Чтобы внести ясность в нераскрытые тайны КАС, нужна судебная практика и время в наработке тактики по решению новых проблем административного закона.