Юридичний висновок Міністерства юстиції щодо виконання вимог статті 99 Закону "Про вибори народних депутатів України"

Юридичний висновок Міністерства юстиції щодо виконання вимог статті 99 Закону „Про вибори народних депутатів України" особами, яких на виборах 26 березня 2006 року було обрано народними депутатами України і які є членами Кабінету Міністрів України, повноваження яких припиняються з початком роботи новосформованого Кабінету Міністрів.

1. Частиною першою статті 99 Закону України „Про вибори народних депутатів України" встановлено вимогу, що особа, обрана депутатом, для її реєстрації народним депутатом України, зобов`язана подати до Центральної виборчої комісії (не пізніш ніж на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів) документ про її звільнення з роботи (посади), несумісної з депутатським мандатом, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної ради.

Виконання цієї вимоги є підставою для реєстрації означеної особи народним депутатом України і отримання нею тимчасового посвідчення народного депутата України (частина п`ята статті 99 Закону), що, у свою чергу, є підставою для складення обраною особою присяги народного депутата України (частина шоста статті 99 Закону).

У разі невиконання цієї вимоги Центральна виборча комісія приймає рішення про визнання обраної особи такою, що відмовилася від депутатського мандата (частина четверта статті 99 Закону).

2. Встановлена частиною першою статті 99 зазначеного Закону вимога обумовлює потребу з`ясувати, чи поширюється вона (а якщо поширюється – то якою мірою) на особу, обрану на виборах 26 березня народним депутатом України, яка перебуває на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України відповідно до частини четвертої статті 115 Конституції України. З`ясування цього питання неможливе без з`ясування юридичної природи статусу члена Кабінету Міністрів України, як це випливає із поточного українського законодавства.

3. Підстава звільнення з роботи у зв`язку з переходом на виборну посаду передбачена положенням пункту 5 статті 36 Кодексу законів про працю України, який „регулює трудові відносини всіх працівників" (частина перша статті 1 Кодексу) і який передбачає, що „працівники реалізують право на працю шляхом укладення трудового договору про роботу на підприємстві, в установі, організації або з фізичною особою" (частина друга статті 2 Кодексу).

Проте зазначені (та інші) положення Кодексу законів про працю не можуть бути застосовані до випадків звільнення з посади члена Кабінету Міністрів України через те, що вони входять до системи правового регулювання трудових відносин, яка є частиною приватного права, тоді як юридичний статус посади члена Кабінету Міністрів визначається нормами публічного права (юридичним наслідком цього є те, що член Кабінету Міністрів України не укладає трудового договору, на який поширюються вимоги, встановлені статтями 21 – 45 Кодексу).

Таким чином, особа, обрана народним депутатом України, не має юридичної можливості подати до Центральної виборчої комісії документ про її звільнення з роботи, несумісної з депутатським мандатом, на підставі положень акта приватного права – Кодексу законів про працю України.

4. Законодавчим актом публічного права, який регулює суспільні відносини в сфері професійної діяльності осіб, які займають посади в державних органах, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, є Закон України „Про державну службу".

Проте за класифікацією посад державних службовців, визначеною в статті 25 Закону, посаду члена Кабінету Міністрів України не віднесено до жодної з семи категорій посад державних службовців. Тому положення Закону України „Про державну службу" у частині припинення державної служби (статті 30 – 32) не можуть бути застосовані до випадків звільнення з посади члена Кабінету Міністрів України.

Отже, особа, яку обрано народним депутатом України і яка перебуває на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не має юридичної можливості подати до Центральної виборчої комісії документ про її звільнення із займаної посади, несумісної з депутатським мандатом, на підставі положень акта публічного права – Закону України „Про державну службу".

Крім того, положеннями частини першої статті 9 Закону передбачено, що правовий статус Прем`єр-міністра України і членів Кабінету Міністрів України регулюється Конституцією України та спеціальним законом України. З цього випливає, що визначення правового статусу всіх членів Кабінету Міністрів України становить предмет такої сфери публічного права, як конституційне право.

5. На даний час в Україні не існує чинного спеціального закону, який би визначав організацію, повноваження та порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Проте на розвиток положень Конституції України (з урахуванням змін, внесених до неї Законом України № 2222 від 8 грудня 2004 року) на даний час опрацьовано проект Закону про Кабінет Міністрів України, який вже двічі розглядався на засіданнях Кабінету Міністрів (і який найближчим часом буде направлено до Верховної Ради в порядку здійснення Кабінетом Міністрів права на законодавчу ініціативу).

У статті 6 законопроекту за логікою юридичної природи вищого органу виконавчої влади (що випливає з положень Конституції України – за способом його формування, за способом визначення його повноважень та за порядком припинення його повноважень) зазначено: „Посади членів Кабінету Міністрів України є політичними і не належать до посад державних службовців, передбачених законодавством про державну службу". Цим положенням чітко підкреслено відмінність характеру посади державного службовця, на якій особа здійснює „практичне виконання завдань і функцій держави" (частина перша статті 1 Закону України „Про державну службу"), від характеру посади члена Кабінету Міністрів, на якій особа здійснює політичне забезпечення завдань і функцій держави (що додатково підтверджується положенням частини другої статті 2 проекту Закону „Про державну службу", внесеного на розгляд Кабінету Міністрів Головним управлінням державної служби, де зазначено: „Дія цього Закону не поширюється на [...] членів Кабінету Міністрів та заступників міністрів, посади яких за порядком призначення, звільнення і характером повноважень належать до політичних посад в органах виконавчої влади").

Таким чином, відповідно до положень двох вищенаведених законопроектів (як актів de lege ferenda), посади членів Кабінету Міністрів є політичними. А це означає, що конституційна природа цих посад обумовлює зовсім інший порядок звільнення осіб з цих посад – відмінний від того, що існує (чи буде встановлено в майбутньому) стосовно посад державної служби.

6. Єдиними нормами чинного права (de lege lata), що регулюють порядок звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України на даний час, є лише норми Конституції України, якими передбачено, що звільнення членів Кабінету Міністрів з посад віднесено до компетенції Верховної Ради України (пункт 12 частини першої статті 85 Конституції)¹. З цього випливає, що для члена Кабінету Міністрів тим єдино можливим "документом про звільнення з роботи (посади)", стосовно якого міститься вимога у частині першій статті 99 Закону України "Про вибори народних депутатів", може бути не що інше, як рішення Верховної Ради України про таке звільнення.

У контексті неодмінного настання зміни повного складу Кабінету Міністрів за наслідками парламентських виборів, спричиненої вимогою частини першої статті 115 Конституції України, щоб Кабінет Міністрів України склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України, першою в часі юридично значимою дією, завдяки якій можна було б встановити юридичний факт припинення повноважень членів Кабінету Міністрів (сформованого до парламентських виборів на підставі призначення Президентом України), може виступити рішення Верховної Ради України про встановлення факту складення Кабінетом Міністрів своїх повноважень перед новообраною Верховною Радою України. Проте сам факт складення Кабінетом Міністрів повноважень перед новообраною Верховною Радою України не має своїм наслідком припинення повноважень членів Кабінету Міністрів, оскільки положеннями частини четвертої статті 115 Конституції передбачено, що Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Таким чином, за умов відсутності рішення Верховної Ради України про припинення повноважень членів Кабінету Міністрів, прийнятого в період від дня офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів і до дня початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, особа, яку обрано народним депутатом України і яка перебуває на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не має юридичної можливості подати до Центральної виборчої комісії документ про її звільнення із займаної посади, несумісної з депутатським мандатом.

Другою в часі юридично значимою дією, завдяки якій можна було б встановити юридичний факт припинення повноважень членів Кабінету Міністрів (сформованого до парламентських виборів на підставі призначення Президентом України), може виступити рішення Верховної Ради України, яким встановлюється факт припинення повноважень членів Кабінету Міністрів у зв`язку зі вступом на посаду нових членів Кабінету Міністрів, призначених новообраною Верховною Радою України відповідно до положень статей 85 і 114 Конституції України. У цьому разі постанова Верховної Ради України виступає тим „документом", що засвідчує припинення повноважень члена Кабінету Міністрів, себто – „його звільнення з посади, несумісної з депутатським мандатом". Проте якщо така дія має місце в часі пізніше від двадцятого дня офіційного оприлюднення результатів виборів, то вона втрачає будь-яке значення в світлі вимог частини першої статті 99 Закону України про вибори народних депутатів.

З іншого боку, така дія має юридичне значення для визначення відліку в часі, коли виникає потреба вирішити питання про несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності, встановлену відповідно статтями 78 і 120 Конституції України. Тобто йдеться про застосування її юридичних наслідків в разі виникнення такої несумісності стосовно тих новообраних народних депутатів України, які набули своїх повноважень з моменту складення ними присяги відповідно до статті 79 Конституції України.

7. Формальне застосування положень частини першої та частини четвертої статті 99 Закону України „Про вибори народних депутатів України" до тих новообраних народних депутатів України, які на час офіційного оприлюднення результатів виборів перебувають на посадах членів Кабінету Міністрів, сформованого до виборів, і перебуватимуть на цих посадах до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, унеможливить складення цими особами присяги, що стане перешкодою для набуття новообраним народним депутатом відповідних повноважень.

Очевидним є те, що в цій частині Закон суперечить положенням Конституції. Адже згідно з положенням частини п`ятої статті 79 Конституції відмова самого депутата скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата, тоді як згідно з положенням частини четвертої статті 99 Закону прерогативу „визнавати", що, власне, є „відмовою від депутатського мандата", надано не особі, а Центральній виборчій комісії: невиконання особою, обраною депутатом, вимоги щодо надання Центральній виборчій комісії „документа про її звільнення з роботи (посади), несумісної з депутатським мандатом", тягне за собою право Центральної виборчої комісії прийняти рішення про визнання цієї особи такою, що відмовилася від депутатського мандата. Відмова самої особи скласти присягу (положення Конституції) – це однозначно вольовий акт самої особи; прерогативу ж Центральної виборчої комісії визнавати дію особи, для виконання якої юридично не існує можливості, такою, що є „відмовою від депутатського мандата" (положення Закону), не можна розглядати інакше як повноваження адміністративного органу, які виходять за межі положень Конституції. У будь-якому разі ця юридична ситуація потребує додаткового вивчення та спеціального тлумачення Конституційним Судом України. Але не можна допустити, щоб волю людини визначав адміністративний орган, а не сама людина.

8. Застосування положень статті 99 Закону України „Про вибори народних депутатів України" до осіб, обраних народними депутатами України і які є членами Кабінету Міністрів України, суперечитиме частині четвертій статті 115 Конституції, згідно з якою Кабінет Міністрів, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого складу Кабінету Міністрів. Це призведе до порушення принципу безперервності виконавчої влади, який втілено в зазначеній нормі Конституції України. Цей принцип є необхідною умовою реалізації положень Конституції України, якими Кабінет Міністрів України визначено вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113), а його порушення підриває основоположний принцип, визначений статтею 6 Конституції, відповідно до якої державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Таким чином, положення статті 99 Закону „Про вибори народних депутатів України" слід застосовувати без шкоди положенням Конституції України (які мають найвищу юридичну силу та є нормами прямої дії), тобто так, щоб забезпечити дієвість принципу верховенства права (стаття 8 Конституції), який водночас є одним із принципів, на яких Центральна виборча комісія зобов`язана будувати свою діяльність відповідно до вимог частини другої статті 2 Закону України „Про Центральну виборчу комісію".

9. Для вирішення цього питання не видається придатним і положення частини другої статті 99 Закону „Про вибори народних депутатів України", яка передбачає, що в разі звернення особи, обраної депутатом, до Центральної виборчої комісії про наявність поважних причин, які перешкоджають виконанню нею вимог частини першої цієї статті, Центральна виборча комісія може прийняти рішення про визнання цих причин поважними і встановити інший строк виконання зазначених вимог.

Застосування цієї норми Закону стосовно осіб, обраних депутатами, які перебувають на посадах членів Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, унеможливлює вступ цих осіб на посаду новообраного народного депутата України разом з усіма іншими обраними депутатами у день відкриття першої сесії новообраної Верховної Ради України, що, у свою чергу, виключає їх з процесу формування органів Верховною Радою України та призначення нового складу Кабінету Міністрів України.

За певних обставин, це може призвести до унеможливлення сформування коаліції депутатських фракцій, наслідком чого може бути розпуск парламенту.

10. За обставин, викладених вище, юридичним вирішенням цього питання могло би бути внесення відповідної зміни до Закону „Про вибори народних депутатів України, якою необхідно уточнити, що вимога частини першої статті 99 Закону не поширюється на осіб, які перебувають на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

У разі неврегулювання цього питання у викладений вище спосіб Центральна виборча комісія, керуючись положенням частини четвертої статті 115 Конституції України (яка забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України відповідно до принципу безперервності), а також положеннями статей 113 та 6 Конституції, має можливість зареєструвати народними депутатами України обраних осіб, які перебувають на посадах членів Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

УЗАГАЛЬНЕНІ ВИСНОВКИ:

1. Посада члена Кабінету Міністрів України не передбачає укладання трудового договору між особою, яка вступає на цю посаду, та будь-ким іншим (хто виступав би у цьому разі працедавцем). Як наслідок – ця особа не перебуває у трудових відносинах з будь-ким іншим. Тому положення Кодексу законів про працю не можуть застосовуватись до порядку звільнення цієї особи з посади члена Кабінету Міністрів. Отже, особа, обрана народним депутатом України і яка перебуває на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не має юридичної можливості подати до Центральної виборчої комісії документ про її звільнення з роботи, несумісної з депутатським мандатом,на підставі положень акта приватного права – Кодексу законів про працю України.

2. Як випливає з положень чинного українського права (delegelata), посада члена Кабінету Міністрів не належить до категорії посад державних службовців. Тому до порядку звільнення з посад членів Кабінету Міністрів не можуть застосовуватися положення Закону України „Про державну службу", передбачені для випадків припинення державної служби. Тому особа, обрана народним депутатом України і яка перебуває на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, не має юридичної можливості подати до Центральної виборчої комісії документ про її звільнення з роботи, несумісної з депутатським мандатом,на підставі положень акта публічного права – Закону України „Про державну службу".

3. Як випливає з положень двох законопроектів, що їх підготував Кабінет Міністрів України для подання до Верховної Ради у порядку законодавчої ініціативи (delegeferenda), посади членів Кабінету Міністрів України є політичними. Виходячи від конституційної природи цих посад, зазначені законопроекти не запроваджують нових за своєю суттю норм з цього питання, а є лише відображенням того, що випливає з положень Конституції України та чинних норм окремих законів.

4. Положення Закону України „Про вибори народних депутатів України" у частині, що стосується надання Центральній виборчій комісії повноважень самій визнавати особу, обрану народним депутатом, такою, що відмовилася від депутатського мандата (в разі неподання нею документа про звільнення з посади, несумісної з депутатським мандатом), суперечить положенням Конституції України.

5. Конституції України суперечить також положення Закону України „Про вибори народних депутатів України" у частині вимоги щодо надання особою, яка є членом Кабінету Міністрів та яку було обрано народним депутатом України, документа про звільнення з посади, оскільки порушує частину четверту статті 115 Конституції щодо забезпечення безперервної роботи Кабінету Міністрів.

6. Непридатним для вирішення цього питання є Закон „Про вибори народних депутатів України" у частині, що передбачає можливість встановлення Центральною виборчою комісією іншого строку виконання вимоги, передбаченої частиною першою статті 99 Закону, бо застосування цих положень виключає осіб, обраних депутатами і які перебувають на посадах членів Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, з процесу формування органів Верховною Радою України і призначення нового складу Кабінету Міністрів України та за певних обставин може призвести до унеможливлення сформування коаліції депутатських фракцій, наслідком чого може бути розпуск парламенту.

7. З метою законодавчого врегулювання цього питання пропонується внесення зміни до Закону „Про вибори народних депутатів України", передбачивши, що вимога частини першої статті 99 Закону не поширюється на осіб, які перебувають на посаді члена Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

8. Вбачається, що, в разі неврегулювання цього питання шляхом внесення змін до Закону, для Центральної виборчої комісії існує можливість забезпечити реалізацію положень Конституції України у частині права на здійснення депутатських повноважень особою, обраною народним депутатом, та безперервної діяльності Кабінету Міністрів шляхом реєстрації народними депутатами України тих осіб, яких було обрано і які перебувають на посадах членів Кабінету Міністрів України до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Міністр юстиції України

Сергій Головатий

18 квітня 2006 року

¹На даний час також чинним є Закон України «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності» (№ 2783-IV від 8 липня 2005 року), який визначає порядок звільнення з посад осіб, які незаконно суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності в органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, мають інший представницький мандат, входять до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку. Хоча цей Закон і стосується питання несумісності депутатського мандата з перебуванням на посаді члена Кабінету Міністрів та поширюється на осіб, які незаконно суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності – включно з перебуванням на посаді члена Кабінету Міністрів, проте він не може бути застосований до вирішення питання про несумісність депутатського мандата з перебуванням на посаді члена Кабінету Міністрів через те, що він стосується тих осіб, які до набуття чинності змінами до Конституції України (внесеними Законом № 2222 від 8 грудня 2004 року) призначалися на посаду члена Кабінету Міністрів і звільнялися з цієї посади не Верховною Радою, а Президентом України.

Прес-служба Міністерства юстиції України