Чим загрожують Україні вимоги Кремля щодо конституційних змін?

Кремль вимагає юридично закріпити в Конституції України, що повноваження обраних на виборах у Донбасі за окремим законом осіб не будуть припинені в 2017 році, як це передбачено конституційною реформою для всієї України. «Публічний аудит» вказує на основні ризики, адже сукупність положень ЗУ «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» (від 16.09.14  № 1680-VII) більше подібні на базис федералізації України, ніж на особливий статус.

«З одного боку, законодавець визначив цей Закон («Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», від 16.09.14  № 1680-VII) найбільш пріоритетним стосовно інших  норм чинного законодавства. З другого, він фактично не містить жодної прямої норми, тобто чітких правил поведінки в тих питаннях, які покликаний регулювати. Йдеться насамперед про питання соціального, економічного та культурного визначення й розвитку регіонів. У ньому є маса відсилок до інших законодавчих актів, яких на сьогодні немає, і не відомо в який спосіб вони згодом прийматимуться», – зазначає керівник «Публічного аудиту» Максим Гольдарб.

Амністія для бойовиків, і не тільки

Відповідно до Закону держава гарантує, що учасники подій на нині окупованих територіях не будуть притягнені до кримінальної, адміністративної відповідальності, не зазнають жодних кримінальних переслідувань. І тут у формулюваннях, за словами фахівця, виникає перша «нестиковка», бо, незважаючи на нібито очевидність того, що мова йде про осіб, які брали участь у військовому конфлікті, з Закону не зрозуміло, які категорії злочинів чи адміністративних правопорушень підпадають під його дію. Якщо це стосується і загальнокримінальних злочинів, і економічних, то фактично ця норма оголошує амністію – відповідно, стосовно цього має бути прийнято відповідний закон «Про амністію».

«Крім того, використання такої «обтікаючої» форми, як «учасники подій», дає можливість застосовувати її і в тих випадках, коли злочини вчинялися на території двох областей, але не мали відношення до військового конфлікту», – додає він.

Загони народної міліції

На території ОРДЛО передбачається створення загонів народної міліції (Ст.9). Діяльність керівників таких органів здійснюватиме сільський, селищний, міський голова, а формуватимуться вони з громадян України, які постійно проживають на території цих адміністративно-територіальних одиниць.

«Діяльність таких органів, їх повноваження потребує прийняття окремого закону. До того ж, їх робота має узгоджуватися з нормами та положеннями Закону України «Про національну поліцію», – тільки у такому випадку вони вважатимуться легітимними. Крім того, дуже цікаво виглядає норма про участь органів місцевого самоврядування в призначенні керівників правоохоронних органів, адже в чинній редакції Закону «Про прокуратуру»  не міститься особливих положень, які б відрізняли загальний порядок призначення від того, яким він буде в цих двох областях», – акцентує заступник керівника «Публічного аудиту» Андрій Вігірінський.

За словами спеціаліста, цей, на перший погляд незначний, нюанс досить важливий, оскільки створює ризик того, що відповідні загони, які від імені держави мають право застосувати силу проти громадян, обслуговуватимуть інтереси нових органів місцевого самоврядування. А те, якими ці органи будуть після виборів, спрогнозувати складно.

Соціально-економічний та культурний розвиток

Це питання пропонується вирішувати узгоджено на підставі угод, ініційованих органами місцевого самоврядування. Для того щоб вони набули чинності, необхідне схвалення Кабміну чи міністерства за результатами консультацій.

Очевидно, що тут, з-поміж іншого, йдеться про фінансування з держбюджету. Тому на етапі реалізації, за прогнозом юристів «Публічного аудиту», слід очікувати непоодиноких конфліктів та розбіжностей – у силу різного бачення розвитку галузей, обсягів фінансування в центральних органів виконавчої влади та новообраних рад.

На території регіонів передбачається особливий економічний режим, спеціальна процедура здійснення господарської та підприємницької діяльності, яка передбачатиме інші правила оподаткування, регуляторної діяльності, ніж ті, що поширені на всій Україні. Отже, вже сьогодні, при підготовці до запровадження нового Податкового кодексу України на 2017 рік, в ньому мають бути прописані в тому числі й ці норми особливого режиму, що діятимуть в цих областях протягом найближчих трьох років.

«Більше того, виникає питання про переорієнтування та перереєстрацію бізнесу в більш прийнятну економічну зону в межах однієї країни: якщо ставки податків та розподіл будуть на території Донецької та Луганської областей якісно та кількісно вигіднішими, ніж на решті території країни, є висока ймовірність того, що власники змінюватимуть юридичні адреси своїх підприємств. Це в поєднанні з нормою про особливий порядок призначення правоохоронних та контрольних органів на території означених областей може створити негативні наслідки для інших регіонів, які в умовах децентралізації залежні від податкових надходжень із підприємств та податків із доходів працівників, що  розміщуються на їх території», – вважає Вігірінський.

Тому зазначена норма, як вказує фахівець, хоча й покликана стимулювати відбудову двох регіонів країни, може негативно вплинути на соціально-економічний стан решти України.

Вибори

Стаття 5 визначає порядок здійснення місцевого самоврядування із наданням гарантій новообраним депутатам та органам щодо неможливості дострокового припинення їхніх повноважень.

Цей Закон визначає датою проведення виборів на територіях Донецької та Луганської областей 7 грудня 2014 року – як ми всі розуміємо, ці вибори не відбулися.

Відповідно, після внесення змін до Конституції України норми Закону будуть переглянуті і до них вноситимуть зміни як мінімум у питанні дати проведення виборів. «До моменту, поки не відбудуться ці вибори, будь-які гарантії для органів місцевого самоврядування не мають жодної юридичної сили», – наголошує Гольдарб.

Для їх проведення виборів Закон визначає ряд особливих умов, виконання яких на сьогодні потребує значних зусиль. Так, у прикінцевих положеннях зазначається, що вибори повинні бути проведені з обов’язковим дотриманням стандартів ОБСЄ з забезпеченням:

– участі в спостереженні за виборами міжнародних безсторонніх спостерігачів від Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, інших міжнародних організацій та іноземних держав;

– виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України;

– свободи передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації та відновлення з цією метою українського теле- та радіомовлення, обігу українських друкованих засобів масової інформації на всій території Донецької та Луганської областей;

– дотримання гарантій вільного  волевиявлення та таємного голосування, виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, які були змушені покинути місця проживання в окремих районах Донецької та Луганської областей.

В окремих районах Донецької та Луганської областей законами України запроваджується особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань.

«Таким чином, цей Закон доведеться однозначно переглядати в частині дати призначення та проведення виборів на території нині окупованих областей. Крім того, потрібно розуміти, що хоча Президент і запевняє, що “чорної кішки федералізації” у змінах до Конституції про децентралізацію влади немає, вона таки є. І положення цього Закону, зокрема в контексті власної правоохоронної системи, податкової, більше нагадують федералізацію України, ніж особливий статус», – резюмує Максим Гольдарб.